中国式现代化是中国共产党带领中国人民不断探索形成的中国特色发展道路，在这个过程中需不断面对新形势、解决新问题、形成新认识，实现中国特色实践和理论的互动。其中，作为“五位一体”总体布局之一的“社会建设”，尤其是作为其核心内容的社会政策，是推进中国式现代化的重要工具。中西方的发展历程表明，社会政策不仅关乎民生保障，更是平衡经济增长和社会稳定的工具；不同国家会基于各自的主客观情况，选择不同的社会政策制度安排，并产生各异的经济社会发展结果，“社会政策类型学”由此产生。

　　但长久以来，“社会政策类型学”都以西方福利国家的话语体系为主。由于中西方发展道路的差异，基于西方福利国家的知识体系无法帮助我们深刻认识中国的社会政策实践。而对中国社会政策经验提炼的欠缺则导致我们既无法为世界发展提供学理化中国方案，也无法突破原有话语体系进行更深层次的国际比较。基于此，本文尝试将中国社会政策的实践放在中国经济社会发展的宏观背景中进行理解，在中国式现代化与中国特色社会政策的互构中，提炼中国经验。

　　一、研究背景：如何理解和评价社会政策

　　随着我国民生保障事业的快速发展，对社会政策发展特色的研究和评价也日益丰富。由于民生保障是以公共筹资为基础，因此评价维度之一就是“社会支出水平论”。我国在过去二十多年中用于民生事业的社会支出快速上升，有学者认为，“2020年民生支出占GDP的实际比重的20％左右”，如按此标准，中国已经成为“福利国家”。与此同时，也有不少经济学家提出了对“高福利陷阱”的担忧。

　　“社会支出水平论”是讨论社会政策模式的起点，但若只以此理解社会政策，至少存在两方面问题。一方面，在西方福利国家陷入“高福利陷阱”而无法自拔的情况下，将我国社会政策发展的成就简单归纳为社会支出水平快速上升，既落后，也不合时宜。习近平总书记指出：“当年一些国家搞民粹主义，高福利养了一批‘懒人’和不劳而获者，结果国家财政不堪重负，落入‘中等收入陷阱’，长期不能自拔”。因此，“促进共同富裕，不能搞‘福利主义’那一套”。

　　另一方面，除支出水平外，支出结构和支出效率也同样重要。众多研究显示，不同支出结构在很大程度上影响支出效率，相似的支出水平因为支出结构不同，可能对劳动力去商品化程度、社会平等、社会团结产生较大的效果差异。尤其是未来一二十年，我国将步入社会支出快速增长期，而日益增加的公共支出必须以效率改进为支撑。我国的福利治理，不是紧缩或扩张的问题，而是如何实现福利资源优化配置，在持续加大福利资源投入的同时，使福利的积极效应最大化。在此背景下，政府除了提供公共筹资外，如何规制市场、保障就业平等，如何激励其他部门共同提供福利和提高资源使用效率，才是更为重要的。

　　除“社会支出水平论”之外，也有很多学者利用已有的“福利国家类型学”范式，尝试提炼我国的社会政策模式，但研究结论存在分歧：部分研究认为我国从政策目标、社会支出、政策框架看，都是“普惠”的，甚至已经成为“福利国家”；但更多学者的研究显示了我国社会政策模式的复杂性，认为在不同时期、不同政策领域，政策模式与归因机制可能不同。这些研究对我国社会政策模式的提炼，就具体政策领域或学术视角来说，都具有重要解释力。

　　更重要的是，理解我国的社会政策，不能仅把它看作解决民生“问题”的手段，而应视为平衡经济和社会可持续发展的工具。有学者把我国社会政策百年发展的经验提炼为“将社会政策的目标与各个时期革命、建设和改革的目标紧密结合，有力地服务于党领导下的革命和战争、国家工业化建设、改革开放和经济社会发展”。因此，我们需立足于具体国情，在推进中国式现代化的历史进程中，突破和超越传统的社会政策模式讨论，系统性认识和评价我国社会政策。本文尝试建立一个更为全面和宏观的分析框架，在动态中理解中国特色的社会政策，回答我国社会政策从理念和实践路径上看“是什么”和“为什么”的问题。

　　二、分析框架：社会政策内容范畴与归因

　　中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。2021年12月8日，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话中指出：“实现共同富裕的目标，首先要通过全国人民共同奋斗把‘蛋糕’做大做好，然后通过合理的制度安排正确处理增长和分配关系，把‘蛋糕’切好分好”。结合上文分析，如果我们将社会政策当作协调经济社会发展的工具之一，它就不应被简单地理解为通过社会支出进行收入再分配，而是在生产和分配的各个环节发挥作用。那么，想要全面理解社会政策模式，其内容范畴如何界定？在对社会政策内容分析的基础上，如何建立逻辑链，对社会政策特点进行归因？以下的文献综述和资料分析将围绕这两个问题展开。

　　（一）社会政策内容范畴的界定

　　在市场经济国家，市场必然是资源分配的最主要工具，社会政策作为对市场的“规训者”而登上历史舞台——这是波兰尼“双向运动”中蕴含的观点。最初对社会政策的理解是被动的，即它在市场初次分配之后发挥作用，利用收入再分配促进社会平等。作为社会福利合法性基础的“社会权”的主要内容也是劳动力的“去商品化”，即劳动力可以不依赖市场收入而维持日常生活的权利。这类典型政策如失业保险、工伤保险、养老金、最低生活保障等，主要通过现金福利实现收入再分配。由于其强调对市场的经济风险的保护，因此被归为“社会保护型政策”。

　　除社会保护之外，社会政策还包括对人力资本的社会投资：既为劳动力市场培育充足的合格劳动力，也通过公共筹资实现能力平等。典型政策如教育、医疗服务、职业培训，这类政策被归为“社会投资型政策”。二战结束之初，社会保护型政策是西方福利国家社会政策的核心内容，然而随着20世纪80年代以来越来越多国家陷入福利危机，社会投资型政策愈发得到重视。米奇利提出的“发展型社会政策”、 埃斯平-安德森主张的“社会投资型国家”、吉登斯倡导的“积极福利”，都强调要重新审视生产与分配的关系。很多经验研究表明：西方福利国家社会支出的重点正在从社会保护型政策向社会投资型政策转变。与前者是要实现劳动力的“去商品化”不同，后者则是为了帮助劳动力进入或重新回到劳动力市场的劳动力“再商品化”。

　　如果说上述两类政策的作用领域是在劳动力市场之前和之后，那么“劳动力市场规制”的作用领域则是在劳动力市场之中，是为了保护劳动权利、降低劳动力的商品化程度。典型政策如最低工资制、对工作时间和工作环境的规制、禁止就业歧视等。蒂特马斯在论述社会政策定义时认为，社会政策被视为“行善的、再分配的和关切经济及非经济目标”。其中“经济及非经济目标”关注劳动力市场之中与之后。而波兰尼笔下的第一波社会保护运动即19世纪下半期的工会运动，其结果是工业化国家普遍出台保护劳动权利的《工厂法》。

　　武川正吾因此将社会政策分为“社会性给付”和“社会性规制”两部分。前者即社会支出相关政策，后者不涉及筹资，而是通过一系列规制性政策，对劳动者的权利进行保护。武川正吾认为，“要想把握一个福利国家的全貌，必须搞清楚该国的规制型手段和给付型手段之间的搭配”。已有研究证实，再分配前收入分配比较平等的国家，与不平等的国家相比，用较少的社会性给付就能提高再分配效果；而高福利负担国家的社会性给付不一定具有较强的去商品化效果。

　　同样属于劳动力市场领域但不涉及社会性给付的还有“积极就业政策”。这类政策采取积极手段促进就业，建立在将市场纳入社会政策视野、调和市场分配与福利再分配关系视角上。波诺力（Bonoli）将其总结为四类手段——激励强化、职业提供、就业扶助和技能提升。积极就业政策目标也是劳动力的“再商品化”，随着全球化竞争的加剧，积极就业政策和社会投资政策都成为欧盟的整体战略。

　　综上，围绕劳动力市场的社会政策可分为四类：社会保护型政策、社会投资型政策、积极就业政策、劳动力市场规制。在劳动力市场之前的社会投资和劳动力市场之外的社会保护，主要通过社会支出调节；而劳动力市场中的政策则主要通过激励和规制进行调节，不涉及太多社会支出（见表1）。

　　这说明，任何一个国家的社会政策方案必然是一套“组合拳”——既要看其福利支出的水平和结构，评价其支出效率；同时也要看劳动力市场的相关政策是否有效促进就业，降低就业不平等。这四类政策彼此联系、互相影响；作为整体又决定了在多大程度上促进了更宏观的社会可持续发展。

　　（二）社会政策的归因

　　关于社会政策类型学，经典研究是埃斯平安德森的“福利资本主义的三个世界”。他以劳动力的“去商品化”程度为分析维度，将欧美资本主义福利体制分为社会民主主义模式、自由主义模式以及保守主义模式。结合上文所言，“去商品化”视角隐含的是波兰尼的市场和社会二元对立的前提预设，同时将一个国家的主流价值观作为主要的解释因素。这种分析范式对后来的社会政策类型学影响深远。在对东亚国家和地区社会政策模式的解读上，儒家文化论、生产主义论、自由主义论等，都是延续这一范式并加入东亚传统文化因素。各种“主义”的归因强调的是在具体的价值观下，如何调和市场与社会的二元对立问题。

　　20世纪80年代，在西方福利国家普遍陷入“福利危机”、拉美新兴工业化国家跌入“中等收入陷阱”的情况下，上述市场和社会二元对立基础上的福利模式及其研究陷入困境；与此同时，部分东亚国家却在经济高速增长的同时，保持了社会稳定和收入平等。因此东亚经验受到世界瞩目，并被研究者们冠以“发展型国家”模式：政府有意识地将经济发展放在优先地位，同时利用经济政策和社会政策提升经济生产力和竞争力。这一模式在很大程度上摆脱了市场和社会二元对立的假设。在这一模式下，社会政策扮演着很强的工具性角色——它主动服务于国家发展的宏观战略，并且因国家发展战略变化而适时调整。这一分析视角呈现了东亚国家在强大国家治理能力下独特的系统论和“国家战略工具论”，它更倾向于动态地理解国家战略与社会政策的互构，并将执政理念也纳入分析框架。

　　具体到我国的情况，以经济发展为中心、强大的国家治理能力、政府主导的经济社会协调发展以及保持了长期的经济高速增长与社会稳定等特点似乎都符合“发展型国家”的主要特征。然而，一方面，就“发展型国家”分析范式而言，它主要用于分析宏观发展战略，社会政策往往只被视作经济发展的附属物而被简单归纳为“发展主义”或“生产主义”，无法解释它化解市场和社会的二元对立、稳定社会秩序和实现国民福祉方面的具体机制；另一方面，就我国具体情况而言，作为社会主义国家的国家性质、复杂的国内情况和国际环境等，都与东亚其他国家有很大差异，因此，已有的“发展型国家”范式在解释中国情况时也较为乏力。正如有学者所主张的，传统东亚发展型国家模式锁定的是经济发展主义目标，西方福利国家则是社会福利及保障这样单一的再分配，而共同富裕治理包含多功能目标体系，是对前两者的超越。

　　综上，我们认为，研究和提炼我国的实践，既不能在传统的市场和社会二元对立的预设下孤立地看待社会政策，又要突破将其当作“发展”工具的面具化理解；应该超越西方福利国家和发展型国家范式，结合我国不同时期的具体发展战略，分析“以发展谋福祉”的实践路径，从而提炼出社会政策的“中国特色”。

　　（三）分析思路与研究方法

　　立足于当下回溯我国的社会政策，不仅要看社会支出水平，还要看社会支出结构；不仅要看社会支出的数据，还要看具体的政策内容；不仅要看政府公共筹资的政策，还要看劳动力市场的规制和激励政策；对我国社会政策进行提炼和归因，要在上述全面了解我国社会政策实践的基础上，将其作为国家战略的一部分进行理解。

　　基于上文分析，首先我们根据表1将社会政策的内容界定为四类政策的“组合拳”。其中，社会保护型政策和社会投资型政策都以社会给付为基础，可通过社会支出的相关数据和政策文本进行分析；劳动力市场相关政策，包括积极就业政策和劳动力市场规制政策，对公共筹资要求不高，可以就政策文本进行分析。需要说明的是，这四类政策有一定交叉，如就业培训既是社会投资政策，又是积极就业政策，如果它主要是以公共筹资为基础，那么我们倾向于将它归于社会投资政策；如果它是激励其他主体提供培训，则倾向于将其放入非给付的积极就业政策象限。换言之，四个类型的划分是理想类型，是为便于我们对政策内容进行操作化分析，并不是绝对的非此即彼。因此，下文依次分析中央文件中的社会政策内容和变化趋势、社会支出数据、社会性给付的政策内容以及劳动力市场政策。

　　需要说明的是，上述四部分分析资料都集中于社会政策的中央决策环节，并不涉及实施过程和政策效果。我们认为，对政策决策环节的分析更能反映我国社会政策的实施意图，呈现宏观环境与发展模式之间的互动，也就是说，更能体现社会政策在中国式现代化中的角色。

　　三、基于社会支出数据和政策内容的分析

　　回顾改革开放四十多年的历程，在20世纪90年代的社会主义市场经济体制改革之初，社会政策首先作为国企改革的配套政策出现，主要是城镇职工社会保险和城市居民最低生活保障制度。2003年之后，“社会建设”逐渐成为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，也标志着中国由此进入了主动构建社会政策体系的发展阶段。本部分的分析即从2003年开始，分中央重要文件、社会支出数据、财政大事记、就业和劳动关系文件四部分进行数据和政策内容分析。

　　（一）社会政策界定：中央重要文件分析

　　在2002年的党的十六大报告中，关于中国特色社会主义事业总体布局的表述仍是经济、政治、文化的“三位一体”，“社会”并未独立出现，社会建设的内容被分置于上述三部分内容中。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文件全面阐释了“深化劳动就业体制改革、推进收入分配制度改革、加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系、深化教育体制改革、深化公共卫生体制改革”等社会政策内容。这些内容意味着党中央对社会主义市场经济体制和社会政策的互动理解的深化，也奠定了后来文件中的社会政策的内容边界。

　　2005年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部专题研讨班上提出，“中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”“社会建设”由此成为中国特色社会主义事业总体布局的子系统之一，其内容可进一步分为社会政策和社会管理。

　　在2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，对于“推进社会主义和谐社会建设”的内容界定包括了人口政策、收入分配政策、卫生政策、公共安全政策、社会管理体制五大部分；2007年党的十七大报告中的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分，由教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六部分构成；2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“推进社会事业改革创新”部分则由教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生五部分构成，“创新社会治理体制”独立成篇；2017年党的十九大报告中“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”部分，除原有的教育、就业、社会保障、医疗卫生、社会治理之外，突出强调脱贫攻坚，并增加了国家安全的内容；2022年党的二十大报告中，社会建设的内容由原来的一部分扩展为科教兴国、民生福祉、国家安全三个部分。

　　通过中央重要文件中关于社会政策的内容界定来看，与西方福利国家传统的福利内容相比：一是从最开始就将就业政策纳入其中，强调“就业是最大的民生”“实施积极就业政策”，表明将初次分配和再分配作为整体看待；二是社会管理/社会治理与社会政策两部分内容经常并列出现，强调国家对于社会秩序的主动干预，意即将“社会”当作一个更加完整的干预工具看待。由此可以看出，我国在社会政策框架的构建伊始，就是协调生产与分配、发展与秩序的平衡导向，强调积极主动的干预，区别于西方福利国家在构建之初对社会政策的“被动再分配”的狭义功能界定。

　　从中央文件关于社会政策的内容界定中既可以看到历史一贯性，也可以看到明显转折。2007年党的十七大报告对前五年社会政策发展的总结是“社会建设全面展开”，对未来的规划包括现代国民教育体系更加完善、社会就业更加充分、覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立、合理有序的收入分配格局基本形成、人人享有基本医疗卫生服务、社会管理体系更加健全。从表述看，2003—2012年，社会政策的主要任务是普惠型社会福利体系的搭建，覆盖城乡所有人口的社会保障政策都是在这十年间搭建起的制度框架，初步实现了普惠目标；2013—2016年,作为上一个阶段的延续和巩固，社会福利体系从低水平普惠向较高质量普惠发展，主要是社会保障标准的普遍提高、社会福利的城乡一体化和公共服务均等化（见表2）。

　　党的十八大以来，伴随着普惠型社会福利体系的巩固，社会政策的建设原则也从普惠转向精准和高效。一是从过去强调普惠到现在重视精准和兜底。在中央重要会议和习近平总书记的讲话中都多次出现“宏观经济政策要稳，微观经济政策要活，社会政策要兜底”的表述；党的十九大报告中也多处提到民生发展的重点是“补短板”；党的二十大报告也提出要“着力解决好人民群众急难愁盼问题”。二是从过去强调政府投入到现在重视适度责任和多元筹资。“既要尽力而为，又要量力而行”这一表述在党的十九大和二十大报告中都有出现，“第三次分配”也得到越来越多的重视。三是从过去单纯强调个人权利到现在重视个人权利和义务的统一。“坚持人人尽责、人人享有”“共建共治共享”之类的表述也在多个中央文件、会议和领导人讲话中出现。在劳动力市场政策和社会给付政策两部分内容分析中，本文将尝试呈现这一发展脉络下的更多政策细节。

　　（二）社会性给付：社会支出数据分析

　　在以往相关研究中，大多研究者都将中国的社会支出界定为财政领域的社会支出和社会保险基金支出之和，但根据财政部依据国际货币基金组织作出的界定，为避免重复计算，更精确的算法应剔除财政补贴社会保险基金的重合部分。根据《中国财政统计年鉴》的统计口径，我们将财政社会支出界定为由教育、卫生健康、社会保障和就业、住房保障以及城乡社区支出五类构成。在此需要说明的是，已有研究对财政社会支出的界定主要是前四类，没有“城乡社区支出”，原因在于前四类符合国内外对社会福利的传统界定。但本文认为，从“城乡社区支出”的内容看，它包括城乡社区的管理事务、规划与管理、公共设施、环境卫生、建设市场管理与监督以及其他城乡社区支出。其中包含颇具中国特色的社会治理和社会服务的内容，尤其是从中央文件看，社区治理和社区服务一直被作为社会建设的重要组成部分。因此，本文的社会支出计算是五类财政社会支出和社会保险基金支出之和，再减去重复计算的财政补贴社会保险基金支出。

　　从社会支出水平的变化情况来看，如图1所示，首先，社会支出的绝对值在逐年增加。在2003—2021年间，社会支出总额由9328.5亿元增加到181078.8亿元，增长了约18.4倍；社会支出占国内生产总值的比例由6.79%增长到15.83%；财政社会支出由6574.2亿元增加到116950.2亿元,增长了约16.8倍；社会保险基金支出由4016.4亿元增加到86734.9亿元，增长了约20.6倍。这说明我国的社会福利体系发展迅速，且仍处于扩大发展的过程中。

　　其次，从变化趋势看，社会支出占国内生产总值的比例呈快速增长之后有趋缓之势。其中，2006—2016年是增速较快的时期，2016年以来趋缓。结合本文上一部分的分析可知，2016年之前是普惠型社会福利体系的搭建和巩固期，因此社会支出快速增长；之后则结束了单纯靠增量改革带动社会福祉提高的阶段,而更加注重社会支出的使用效率，因此增速趋缓。

　　最后，从财政社会支出和社会保险基金支出的比重来看，两者的关系呈倒U型。2003—2011年，财政社会支出由社会保险基金支出(已剔除财政补贴)的2.39倍上升到2.93倍，之后这个数据持续下降，到2021年降低为1.82倍。也就是说，2012年以来,社会支出占国内生产总值比例的增长主要依赖社会保险基金支出的拉动。这同样是因为2003—2013年是政府主导的社会保障体系的快速构建期，而在2013年左右的架构搭建完成后，社会保险发挥了越来越多的“安全网”作用，财政支出则更加注重“安全网”之下的“兜底”。

　　就社会支出内容结构来看，我们将财政社会支出和社会保险基金支出分类整合后分为五个部分：社会保障支出、住房保障支出、教育支出、卫生健康支出、城乡社区支出。如图2所示，各项社会支出的绝对值都在逐年上升，其中支出水平最高的是社会保障支出，增速最快的是社会保障支出和卫生健康支出。由于这两项支出中包括大量社会保险基金支出，因此与上文分析的社会保险基金增速更快的情况相符。2021年按照支出额从多到少的顺序，上述支出占社会支出的比例依次是社会保障47.36%、卫生健康21.20%、教育18.40%、城乡社区9.55%、住房保障3.48%。

　　从上述内容结构看，我国社会支出的增长趋势呈现出更加重视社会保护型政策的特点。可以预见的是，以社会保障和住房保障为主的社会保护型支出的需求仍将大幅上升，而教育、公共卫生等社会投资型支出受到一定程度挤压。在这种情况下，强调社会支出的效率就显得尤为重要。

　　（三）社会性给付：“财政大事记”分析

　　社会给付政策，顾名思义就是涉及社会支出（尤其是财政支出）的社会政策，因此对“财政大事记”的内容分析可以了解社会给付政策的全貌。我们首先摘录历年《中国财政统计年鉴》中与社会政策相关的2003—2021年的“财政大事”，共计237条。初步分析这些条目可以发现，所谓“社会给付”并不能简单理解为财政筹资，它还可以通过税收、优惠政策等手段激励其他主体参与筹资或服务提供；也可以通过对筹资的规制，提高资金的使用规范和效率。因此，我们将这237条“财政大事”分为筹资、激励和规制三类，具体分布如图3所示。

　　在这三类政策中，筹资类占总政策数量的28.70%，激励类占23.24%，规制类占48.10%。从变化趋势看，2003—2007年，筹资类数量均占当年总政策数量的50%及以上，其后比例逐渐下降，2014年后绝对数量也呈明显下降趋势；从2014年开始，激励类政策逐年增加，超过筹资类数量；资金规制类政策则在2008年后出现明显增长趋势，2010—2015年期间是个小高峰。筹资政策先行、规制政策后增的趋势说明福利制度的建立必然首先要求公共筹资，而对资金使用的规制政策紧随其后，两者节奏是一致的；而2014年以来筹资与激励政策的此消彼长以及内容重点的变化，更说明了政策理念变化的趋势。具体内容分析如下。

　　一是从福利资金筹集角度看，在强调政府投入的基础上更加注重撬动多元筹资。2013年以前是普惠型社会福利体系的建构时期，政府迅速承担起越来越多的筹资责任。2014年以后，在社会保障政策框架的搭建基本完成的情况下，以增量改革为主要目标的政策数量逐渐减少，取而代之以激励政策撬动更多社会和市场资源。典型政策包括在就业领域通过给企业各种优惠政策，支持其吸纳就业；在保障房、养老、医疗等公共服务领域，吸引民间资本进入；在公益慈善领域，鼓励企业捐赠；精准扶贫政策更是动员各方资源参与其中。在这个过程中，激励手段日益丰富，包括公建民营、政府购买服务、政策优惠、税收减免、PPP模式等。

　　二是政策建构的重点在强调社会保障的同时更加关注社会服务。在构建起社会保障制度框架后，城乡居民的经济风险获得了一定保护，购买力也随之提升，因此社会服务需求逐渐突出。2009年以后，健康、养老、社区服务三个领域的社会服务相关政策越来越多。在服务提供上，表现出比筹资更为明显的多元参与的特点。2012年民政部、财政部发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，旨在健全政府购买社会工作服务制度，以此拉开全国性政府购买社会服务的序幕。之后陆续出台相关文件，支持养老服务业和健康服务业发展、鼓励和规范社会组织提供社会服务等。2020年财政部出台《政府购买服务管理办法》，至此，政府购买服务形成规范化的体系。

　　三是政策重点从普惠向精准转向。如果说在构建阶段，普惠型社会政策的主要目标是福利内容和福利对象的“全覆盖”，那么在完善阶段，精准型社会政策的主要目标则是福利内容和福利对象的“补短板”，即更强调资源投入的边际效益，将其投入到最薄弱的服务和最弱势的人群中。这一转变的标志性政策领域即精准扶贫。除此之外，还表现在有多条“财政大事”都是关于困难群体的各种兜底保障、义务教育薄弱地区的重点支持，以及多次强调财政经费要主要用于保障“基本民生”。

　　四是愈发重视资金使用规范与绩效管理。对资金使用规范的强调包括：围绕政府购买服务资金、政策保障房专项资金、财政扶贫专项资金、财政社会保障资金、财政医疗卫生补助资金、社会保险基金、就业补助金等各项社会支出都出台了相应的资金使用规范文件。对资金绩效的关注，比如2014年印发的《最低生活保障工作绩效评价办法》，明确将绩效评价结果作为指导地方改进和加强低保工作、分配中央财政城乡低保补助资金的重要依据；再如2017年印发的《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》，也是明确将绩效评价结果作为资金分配的重要因素之一。

　　（四）劳动力市场政策：就业与劳动关系文件分析

　　如本文分析框架部分所言，本部分包括“积极就业”和“劳动力市场规制”两类政策。我们首先收集了2008—2021年人力资源和社会保障部网站上在“就业政策”和“劳动关系”政策类目下的所有政策文本，共有174项。在对内容进行初步分析的基础上，将其划分为积极就业政策（34项）、劳动保护政策（24项）、重点人群支持政策（86项）、服务管理（30项）四大类；其中，重点人群支持政策中又以大学生和农民工为主，其他重点群体还包括女性、残疾人、贫困人口等。从数量结构看，我国劳动力市场政策变化趋势并不明显。正如上文所言，中央文件中多次强调“就业是最大的民生”“实施积极就业政策”，通过对于文件内容的梳理，我们可以从四个方面对“社会发展背景—就业政策内容”进行逻辑理解。

　　第一个背景是发展市场经济，使市场在资源配置中起决定性作用，本身就会带来对劳动力的伤害风险，因此，劳动保护可以说是所有市场经济国家的标配。相关的政策法规包括《劳动法》《劳动合同法》《最低工资规定》《残疾人就业条例》《女职工劳动保护特别规定》等，以及聚焦于某些群体和现象的劳动保护政策。这些政策法规基本都在21世纪前十年颁布或调整，整体性政策法规比较健全。

　　第二个背景是我国一直处于快速经济转型中，初始是从传统计划经济体制向市场经济体制转型，之后是伴随国际竞争而来的产业结构的转型升级，在这个过程中不断产生结构性失业群体，针对他们的就业支持是我国就业政策的很大一部分内容。20世纪90年代下半期到21世纪初，再就业政策主要针对国有企业下岗失业工人，2008年《国务院关于做好促进就业工作的通知》提出，“体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题基本解决”，积极就业政策由针对这一特定群体转向全面的就业战略，实现党的十七大报告提出的“坚持实施积极的就业政策，实现社会就业更加充分的奋斗目标”。

　　第三个背景是随着我国经济快速发展，高速、连续的产业迭代不仅会不断产生结构性失业群体，而且会不断打破既有经济秩序和社会秩序。因此，“积极就业政策”不仅是民生要求，也是社会稳定要求，更是经济发展要求。纵观过去的发展，基本上在关键的经济发展节点都会有以中共中央和国务院名义发布的重要文件，且近年来对就业的重视有明显增加趋势。例如，在国际金融危机背景下，2008年、2009年连续两年出台文件要求通过积极就业政策稳就业；2017—2019年连续三年针对经济下行压力增大的趋势，一再强调稳就业；2020—2021年则针对疫情对经济的冲击，连续出台就业相关的优惠政策、支持政策、公共服务政策。

　　第四个背景是社会转型过程中，原有的制度惯性在劳动力市场上造成的不平等，主要是体制身份和户籍身份的影响。缓解这类问题的政策重点一度是农民工就业。2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》提出要“保障农民工合法权益，改善农民工就业环境”，而后，国务院及有关部门多次针对这个问题发文。从近几年的文件看，关注点正在从农民工问题转向全面的体制机制问题。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求对户籍制度、体制内单位用人制度、档案制度三方面的体制机制问题进行改革。

　　四、以发展谋福祉

　　由上文分析可知，我国社会政策模式并非一经形成就陷入路径依赖。与西方国家和东亚其他国家及地区相比，社会政策的中国特色就在于其没有被任何“模式”束缚的灵活性，结合国家发展战略的转型透视社会政策理念，才是理解“中国特色”的社会政策的关键性所在。

　　（一）我国不同时期的社会政策“组合拳”

　　单从社会支出占国内生产总值的比例来看，我国似乎即将步入“福利国家”之列；而2013年以来财政社会支出增长趋缓，似乎预示着我国又转向“福利紧缩”。进一步分析社会支出结构和政策内容发现，事实并非如此。随着中国现代化建设的快速推进，社会政策也处于适时适势的快速发展中。上文的分析可以总结为表3。

　　2003—2012年，社会支出的增长速度明显高于之后的时期，且主要靠财政社会支出的拉动。这是因为这一时期主要是普惠型社会福利框架的快速构建期，以建立适应市场经济的全面的社会保护网，因此，可以看到对政府投入的诸多强调；而在劳动力市场政策方面，除规范就业市场秩序外，主要解决的是从传统计划经济体制向市场经济体制转型过程中，首先暴露在市场风险中的重点人群的问题，尤其是国企下岗职工和农民工这两类。

　　究其原因，一方面，这一时期是中国加入世界贸易组织后的经济红利释放期，经济增长的内生动力充足，市场经济体制持续大量释放经济活力；伴随经济飞速发展而来的财政收入高速增长，也使得政府有能力将大量财政资源用于收入再分配；而社会支出对经济增长的投资作用显著，因此，社会福利体系建设有更强的经济合法性；与此同时，社会主义市场经济改革不可避免带来了收入差距拉大的问题，威胁到社会稳定。在这些情况下，全面的社会保护网，即普惠型社会福利体系建设提上议事日程。

　　另一方面，在经济转型过程中，计划经济时期形成的城乡二元户籍身份、不同地区的户籍身份、体制内外的就业身份造成的社会保障和就业不平等问题初步显现。但由于高速的经济增长自发带动社会成员整体生活水平的持续提高，劳动力市场不平等的负面影响并不突出；维持经济高速增长也需要稳定的社会秩序，而从传统计划经济体制向市场经济体制的转型过程中已经触及大量秩序问题，因此，在就业领域采取的是更为保守的针对重点群体的有限支持，而未触及劳动力市场的深层不平等问题。也就是说，在这一阶段，无论是社会给付政策还是劳动力市场政策，都是对市场化改革的被动补缺者角色，这一角色服务于当时以高速经济增长带动福祉提高的国家战略。

　　2013—2016年是政策转型的过渡期，是前一个阶段的任务逐步完成、新阶段的需求逐渐显现的时期。这主要表现在，普惠型福利继续完善，居民养老保险和医疗保险都实现了城乡统筹，社会保险的保障水平逐年提高，也因此，社会支出仍处于快速增长期，但财政社会支出和社会保障支出的比重此消彼长；在就业方面，对国企下岗失业工人的重点工作逐渐进入尾声，就业政策的重点转向全面积极就业战略。

　　2013年以来，财政社会支出的增速明显放缓，说明单纯强调“政府投入”的阶段已经告一段落。这一阶段的工作重点转向“补短板”，兜住社会保障的底线；而在劳动力市场政策方面，适应发展方式转变的要求，为释放更多的市场经济活力，就业和劳动保护政策呈现出更广更深的改革趋势。即积极就业政策和劳动力市场规制政策都由针对特殊群体转向回应全面的经济转型问题，尤其是开始深入改革计划经济时期延续下来的阻碍劳动力市场社会流动的体制机制问题。

　　究其原因，与2003—2012年相比，这一阶段国内外环境都发生了巨大变化。我国老龄化速度加剧，外部面临越来越严峻的国际竞争压力，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这一转折对社会政策的要求是：首先，随着老龄化和产业结构转型，社会风险和福利需求激增，兜住风险底线就显得尤为重要；其次，伴随各级财政收入的增速下降，过于依赖“政府投入”的福利增量改革不可持续，因此，社会支出也要从“重量”向“重质”转变；最后，由于这一时期面对的情况更加复杂，传统的行政桎梏和劳动力市场之间的冲突日益明显，经济转型需要全面破除体制机制障碍，以释放市场活力、给予市场更多调试空间。也就是说，在这十年，尽管财政社会支出的增速放缓，但是社会政策的角色由后台补缺者走向系统整合者，社会政策与经济政策之间的耦合更为紧密。

　　综上所述，表面上看，过去近二十年不同政策领域、不同时期的社会政策方案有较大差异，但放到国家宏观发展战略中考察，可以看到其在不同时期服务于整体社会发展战略的目标和逻辑一致性。“发展”是我国一以贯之的核心目标，“以发展谋福祉”是我国社会政策的特色理念所在，过去近二十年表现为从“高速经济增长带动福祉提高”向“高质量发展促进共同富裕”的转变，不同时期社会政策的“组合拳”都服务于这一目标。

　　（二）提炼社会政策的“中国特色”

　　中国在改革开放以来的四十多年中，既经历了快速经济转型、高速经济增长，又保持了稳定的社会秩序，实现了人民生活水平的整体稳步提高，其转型经验是独特的。因此，要将社会政策放入“改革、发展、稳定”的战略中才能理解其中国特色。从邓小平同志提出“发展才是硬道理”“贫穷不是社会主义”，到党的二十大报告中再次强调“发展是党执政兴国的第一要务”，其中一以贯之的是通过发展不断增进人民福祉的执政理念。而中国特色的社会政策即是贯彻这一原则的工具。

　　结合马克思主义矛盾观可以进行更深刻理解。中国共产党人结合不同时期的具体情况和问题，不断丰富和发展唯物辩证法的矛盾观。毛泽东同志指出，矛盾有主次之分，主要矛盾和非主要矛盾的区别是相对的、可变的，二者在一定条件下可以相互转化。抓住主要矛盾带动全局工作，是唯物辩证法的内在要求，也是中国共产党一贯倡导和坚持的方法论。习近平总书记不仅对“新时代我国社会主要矛盾”的变化作出重大判断，更是通过“系统观念”将唯物辩证法发展到了一个新的高度。党的二十大报告提出，要“坚持系统观念”，“把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系”。主要矛盾决定了事物的发展方向，系统观念则是如何解决主要矛盾的方法论。两者的结合实现了中国式现代化的目标与路径的统一。

　　落实到社会政策的分析上，首先，不同时期的主要矛盾决定了发展目标和战略选择。结合上文两个时期的分析来看，其最主要的区别在于主要矛盾的变化，因而对社会发展战略提出了不同的要求——在2014年以前，中国社会的主要矛盾仍是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，社会发展的主要目标仍是“做大蛋糕”，因此普惠型社会福利体系建设从属于、服务于经济增长这个目标；随着经济社会的进一步发展，2017年党的十九大报告提出，我国社会的主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，因此对社会政策更加要求“补短板”和兜住底线，以适应高质量发展的要求。

　　其次，在正确认识社会主要矛盾及其深刻变化的基础上，坚持系统观念，采取问题导向和渐进式改革的发展路径。习近平总书记指出，“坚持‘摸着石头过河’和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一”。这反映在我国的社会政策实践上就是每个时期优先解决与主要矛盾关系最为密切的问题，针对矛盾的主次设计具体解决方案。恰恰是因为主要矛盾和非主要矛盾的辩证关系，我国的社会政策从纵向和横向看似乎都是零散的，但放到更大的社会发展战略背景下看却是系统的、灵活的，且社会政策本身也在“摸着石头过河”的过程中不断完善和系统化。

　　综上，完整理解社会政策的“中国特色”，是以主要矛盾带动全局工作，坚持系统观念，坚持发展目标与实现路径的统一：始终将“发展”目标放在首位，不同时期根据主要矛盾制定发展战略，这保证了经济的持续快速发展；在实现路径上，采取问题导向和渐进式改革的发展策略，这保持了秩序的稳定，将“改革的力度和发展的速度”控制在“社会可承受的程度”之内；与此同时，也将经济发展与人民福祉融合在一起。这一特点深刻体现了马克思主义矛盾观的中国化时代化。

　　余论

　　理解当下我国的社会政策“组合拳”，要坚持系统观念：将高质量发展视作整体系统，既将社会政策看作经济社会有机系统中的一部分，同时也要看到社会政策本身的系统性；既要纵向看到过去的制度惯性、当下的政策实践、长远的政策影响，又要横向看到社会政策与经济、政治、文化、生态等其他领域的互相影响；在推动高质量发展中，找准社会政策的问题和渐进式改革的策略。高水平的、平衡的、充分的发展即高质量发展，在此基础上进行公平分配和再分配，既使社会焕发发展的活力，又使所有社会成员共享发展成果，促进共同富裕。在这一背景下，“公平正义”被赋予了更多涵义和更高的期待，社会政策也因此成为高质量发展的重要基础——既要“兜底”高质量发展带来的新风险、新问题，又要“解绑”发展的桎梏，给高质量发展创造更多空间，还要主动“投资”于高质量发展，成为发展的动力源。结合上文所述的抓住主要矛盾带动全局工作、目标与路径相统一的系统观念，可以对我国社会政策作如下展望。

　　（一）社会给付政策与高质量发展

　　长期以来，我国都是以社会保护型支出为主。随着老龄化程度的加深，社会保险支出的上升趋势将更为明显，经济风险增加带来大量风险保护需求、大量养老服务需求还未得到满足、生育支持政策也处于起步阶段，这些都是未来社会支出的主要“增长点”。

　　然而，高质量发展也需要更多的社会投资，党的二十大报告着重强调“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”。因此给付型社会政策面临的挑战是：一方面要应对刚性的社会保护需求持续大量释放带来的庞大社会支出压力；另一方面也要避免社会保护型支出对社会投资型支出的过度“挤出效应”，甚至是要在社会支出中提高社会投资型支出的比例。在这种情况下，为了控制过快的社会保护型支出的增长，必须更加强调社会支出的资金效率，包括提高管理效率、撬动社会资源、加强针对性、引入更多的筹资和服务主体,尤其是要改革目前对再分配起到负向调节作用的体制机制问题。

　　此外，正如矛盾的主次方面可以互相转化，社会保护需求和政策也具备向社会投资转化的潜力。比如，老龄人口比例的增加带来的不仅是养老保障的需求，也带来了“银发经济”的发展契机；轻龄老人不仅是政策保护对象，同时也是劳动力市场、社会服务、社区治理、家庭照顾的积极参与者；生育支持政策的设计不仅影响到生育率，也会给劳动力市场带来或积极或消极的影响；财政社会保护支出本身除了具备社会保护的功能外，也可以成为撬动社会资本投资的杠杆；等等。

　　（二）劳动力市场政策与高质量发展

　　劳动力市场政策既是经济政策又是社会政策，高质量发展要求更加充分和更高质量的就业，它既关乎经济活力，又关乎个人福祉。

　　以高质量发展为目标的劳动力市场政策，首先要为经济结构转型创造更多空间，因此要“解绑”发展的桎梏。为了释放更多的市场活力，中央文件强调要全面革除计划经济时期延续下来的对劳动力市场不合理的行政桎梏。党的二十大报告提出要“破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视”。这一改革方向将主导接下来最主要的劳动力市场政策调整。

　　此外，随着社会主义市场经济体制的不断完善，近些年，劳动力市场中的身份区隔趋于减弱，就业机会越来越平等。然而市场机会的平等却会自发带来初次分配的收入不平等，保护劳动力、避免初次分配差距过大也正是劳动力市场规制政策存在的价值。尤其在目前全球化竞争、产业结构升级、雇佣关系日益多样化等情况下，劳动力市场政策中应更加强调劳动保护的角色。改革行政力量对劳动力市场的干预，不仅要打破行政桎梏，还应在尊重市场规律的前提下，转向积极而全面的劳动保护。党的二十大报告指出，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，也就是说，在劳动力市场之中也要强调对劳动力的基本的“兜底”保护功能。

　　综上，高质量发展对社会给付政策的要求是，既要达到“兜底”的目标，又要具备“投资”的功能；要更加注重提高社会支出的“存量”效率，而非一味追求“增量”。对劳动力市场政策的要求是，既要“解绑”不合理的就业政策对发展的束缚，又要“兜底”劳动保护，同时要“投资”于全面的积极就业。高质量发展对社会政策提出了更高的要求，需要更强的国家治理能力予以实施。需要说明的是，本文的研究内容仅聚焦于政策决策，上述种种政策展望在多大程度上付诸实践，以及这些实践对高质量发展产生何种影响，还有待后续更多关于政策实践和效果的实证研究。

　　〔本文注释内容略〕

原文责任编辑：李凌静 刘翔英